为什么住房改革总是失败

大卫·福斯特和约瑟夫·沃伦解释了住房改革者如何将根深蒂固的反对者转变为强大的盟友。

在许多富裕国家，现有的土地使用法规限制了住房供应。分区直接限制了社区或“分区”内可建造的建筑。为了规避分区规定，开发商寻求需要复杂、多阶段且冗长审批流程的变通条款。

设计规则、环境评估和劳动力要求进一步推高建筑成本，减少可建造的数量。累积起来，这些限制推高了房价并催生巨大的社会和经济代价.

土地使用限制的高昂成本促使许多团体发起改革运动。由于这些规定通常由地方政府制定，改革者针对更高层级的政府（如美国州政府和英国的中央政府）来规避地方土地使用限制。

这就是优先策略，通过更高级别的政府推翻（或优先）较低级政府设定的土地使用限制。

先发制人策略取得了重要成功。加利福尼亚州已经取得了砰在附属住宅单元中（ADU）在2016年开始放宽限制之后。就在最近，经过十年努力，住房改革者达成了一个重要里程碑——加州通过法案参议院法案（SB）79在主要大都市区的交通站点周边地区进行上级分区。

类似的立法胜利也在美国及其他国家发生。

然而，即使立法通过后，挑战依然存在。维护土地使用限制的既得利益集团常常能够通过推迟地方层面的实施、提起法院挑战，甚至推翻改革来动员反对住房开发。

尽管最新改革的影响尚不确定，但以往的案例表明，优先提案同样可能引发抵制和收缩，而不仅仅是成功扩大住房供应。

这一记录邀请我们考虑更激进的土地利用改革模式。近年来，多个社区通过直接民主在增加住房方面取得了显著成功。优先策略假设当地居民必须被迫接受更多住房开发，而他们总是抵制。

但当被给予选择时，不同背景的社区通过公投直接批准新住房建设。

由于其政治持久性，赋权地方居民比优先占优更具优势。正如所有改革者所认同的，建造新住房有巨大的好处。在极其地方层面实行直接民主的机制，确保现有居民能够共享这些利益。

当这些利益被分享时，大多数当地居民有理由推翻极端反对开发者的反对，允许自己社区拥有更多住房。

通过围绕分享新住房巨大物质利益的广泛联盟，改革者能够克服顽固的政治障碍，改变全球土地利用。

优先权的界限

有那么多十分之一的美国人家庭住在的房屋中，购买成本是建造成本的两倍多。在加利福尼亚海岸，房屋的中位价格大致为三次建筑成本。

国际其他经济中心的情况类似，包括伦敦、巴黎、悉尼和多伦多。

在大多数市场，供应会增加以满足需求。但在住房领域，土地使用法规实际上限制了供应，推高了价格。实证证据熊 这就是：更严格的土地使用限制与住房减少和物价上涨有关。

缓解住房短缺的主要策略是先发制人地制定地方土地使用法规。这一策略基于激励理论面对不同层级的政府。从这种角度看，当地居民会经历开发的真实成本，包括施工噪音、交通拥堵和地方服务压力。

但新住房的好处会被未来居民享受，或分散到更广泛的经济中。这种开发成本与收益之间的脱节在不同地理尺度上即使整体社会利益远大于地方成本，地方政府也因此反对开发。

与此一致的是，更多的地方代表似乎减少 住房建设.

按照这一逻辑，改革者试图将土地使用的决策权转移到更高层级的政府。在更广泛的地理尺度上，大多数选民从新住房带来的积极经济影响中受益，但没有成本，因此他们似乎有动力支持促进开发的土地使用法规。

住房改革者因此 鼓励更高层级的政府以排除地方分区规则。

令人期待的改革......同时也伴随着失望

对现有土地使用政策的核心批评是正确的：新住房的监管障碍以及邻居“不在我后院”（NIMBY）的阻碍共同阻碍了住房开发。近几十年住房建设过少，房价被刺了.政策包括补贴购房者或禁止大型机构投资者拥有独栋住宅并不能改变这一基本事实。

通过打击核心问题——土地使用限制开发——改革者通过预防性取得了重要成果。

在新西兰，2017年选举后，中左翼工党上台，新政府建于基础上 早期改革通过取消停车要求，要求所有主要地方议会允许在交通枢纽、商业中心和市中心附近开发最高六层的住房。

工党政府甚至与保守反对党国家党合作，推动后续改革，实质上将全国分区提升，允许每个地块建三层联排别墅。议会颁布这项政策，即2021年的《中密度住宅标准》。

2023年，蒙大拿州颁布了广泛的法案分区改革.那个'蒙大拿奇迹取消了人口超过5,000人的城市中的独栋住宅分区，要求城市允许在有独栋住宅的地块上设立附属住宅单元（ADU），并限制地方在建筑规范制定上的自由裁量权。

附加内容2025年的立法允许建造更高的建筑，限制开发商的影响费用，并减少停车要求等多项改革。

加利福尼亚州也取得了显著的成功。2021年，SB 9减少地方自由裁量权关于在现有地块上分割或建造双拼住宅的批准，以及2025年对加州环境质量法案（CEQA）的改革豁免到推动多户住宅填充开发.10月，加利福尼亚州州长签署了SB 79法案，取代了地方政府的介入，理由是土地分区升级靠近火车站和快速公交线路，位于八个（快九岁了）在该州58个县中。

这些法律确实取得了成效，但也暴露了优先权的局限。在许多情况下，剧烈的改革尚未对住房建设产生积极影响。这很可能是因为许多法律出于政治必要，被外科手术式地针对特定领域，如交通站点，而具有更广泛影响的改革则遭遇反弹和收缩。

尽管旨在消除阻碍的机会，土地使用改革往往让反对邻避者比以往更强烈地阻挠新住房。

新西兰议会通过后，产生了中密度住宅标准广泛反弹.地方议会执行缓慢，国家党在其惯常的小党盟友ACT攻击他们支持改革及ACT领导人后，撤回了支持开始打国家党在民调中领先。

国家党随后撤回了对中密度住宅标准的支持，并在2023年选举中击败了工党。支持改革的两党共识使新西兰的住房产出达到澳大利亚水平，但在公众反对声浪下崩溃。

以蒙大拿州为例，对住房的影响供应以及价格目前尚不明显。A诉讼由一个业主团体推迟实施。改革得以延续，但强烈反对声音增加了如果政治环境发生变化，未来可能会被侵蚀。

蒙大拿州有独特的混合长期居民的费用负担沉重富有的新移民来自高成本州.这种政治动态未来可能导致反对声音增加，而蒙大拿独特的住房政治可能不会为其他地方提供政治教训。

与蒙大拿州类似，加利福尼亚尚未见到住房建设的整体增长，但这已是过去十年超过一百项支持住房的法律已经通过。由于有例外、漏洞和“艰难”。

反对派这些法案由地方政府提出，这些法案已经......影响有限甚至无影响根据支持住房的组织YIMBY Law（YIMBY代表“Yes in My Back Yard”），关于该州迄今为止的住房供应情况。

SB 9通过后，加州大学伯克利分校的Terner Center（特纳中心）发现而这条法律几乎没有被使用。令人不安的是，加州新私人住房单元的建筑许可证显示变化不大自2015年以来：在近4000万人口的州里，每月仍徘徊在约9,000人左右。

相比之下，人口较少的德州，已发行同期每月约发放17,000个许可。也许SB 79和最近的CEQA撤销会在以往法律失败的地方取得成功，但这两项都是渐进式改革，涉及重要妥协，加州还有很大的不足要弥补。

这些例子只是一些著名案例。一系列雄心勃勃的改革自2017年以来，俄勒冈州似乎已经有了无影响目前总体住房产量方面，目前情况如此还有 确实如此 随后该2018年淘汰明尼苏达州明尼阿波利斯的单户住宅分区。

在美国各地，土地利用改革面临房主诉讼以及法院禁令。在澳大利亚，新南威尔士州州长克里斯·明斯迅速收回了一项扫荡2024年以交通为导向的发展规划，以应对反对派来自地方和澳大利亚绿党。

在英国，鲍里斯·约翰逊政府在激进2020年提出的一项提案，其中包括在全国范围内确立有利于开发的推定。反弹如此强烈，最终导致土地使用规则被制定更严格 比 之前.

政治问题

优先占领面临三个交织的问题。首先，反对开发者仍在政府更高层面有代表，这意味着土地使用改革不可避免地涉及对这些反对者的妥协和让步。

其次，这些妥协使极端反对开发者能够继续施展阻挠行为的能力，给开发商带来高昂成本。第三，这些高成本使开发商无法补偿大多数居民因附近开发带来的负面影响。

结果是公众反对开发，开发商的成本高得令人望而却步。

尽管优先购买者试图绕过地方反对新住房的人，但地方偏好反映在更高层级的政府中。扩大住房供应的政策往往依赖于富裕、以业主为主且政治影响力强的地区代表的支持，例如：马林县加利福尼亚。

该YIMBY法案该法案于2019年首次在国会提出，生成乐观在支持优先权的人士中，但该法案背后的关键参议员尤为突出重点它不影响地方决策。

在美国，强烈的联邦制、地方主义和权力分立传统为反对者提供了无数机会阻止即使是多数支持的改革。在加利福尼亚，立法领导人已经被封锁支持住房的法案，州长凯西·霍楚尔的法案也发生了同样的情况拟议改革在纽约。

其他地方，州长们康涅狄格州以及亚利桑那否决了放宽分区规则的立法。反对开发的人在高层政府中可能较弱，但他们远非无能为力。

由于这种政治障碍，土地使用改革常常被削弱，给反对者重新集结和继续斗争留有空间。例如，新泽西州最高法院要求市政当局提供“公平份额”的住房后，诉讼以及政治僵局最终导致了解散负责执法的国家机构。

其他改革试图通过狭隘的针对性措施避免类似命运，例如SB 79，该法案适用于不到百分之一加利福尼亚的交通停靠点，或是削弱效率的额外妥协。

尽管旨在预防地方反对，这些改革通常会给坚定的项目反对者留下许多阻挠和延迟项目批准的机会。通常，只需一个受委屈的邻居威胁诉讼或在分区委员会会议上反对推迟提案，强迫开发商修改提案，或完全屏蔽它.

因此，开发商可以投入数百万美元通过项目审批流程。根据一个估计在纽约市的住房开发成本中，仅一个为期两年的审查过程，就能为一个低层40户项目每户增加58,000美元，意味着整个项目将增加230万美元。

此外，许多发展限制仅仅允许利益集团为自己提取价值无论当地居民的偏好如何。由此产生的各种监管要求，包括设计规范、劳动标准和环境保护，会大幅增加住房和基础设施建设的成本。

例如，在旧金山湾区，预计成本为每可租赁净平方英尺531美元建造市场价住房，以及700多美元的经济适用房，这些项目的规定更为严格。

1500平方英尺的普通住宅售价约为531美元，约80万美元。700美元，即使是150平方英尺、比标准停车位更小的小型公寓，也超过10万美元。

政治压力也迫使开发商在环境保护上花费惊人的巨额资金，而这笔钱几乎肯定会在其他地方对环境做得更多。例如，英国的高速2号铁路项目正花费1.2亿英镑建造隧道以保护环境三百只蝙蝠.在加利福尼亚，法院近期颁发反对八个拟建公寓单元的诉讼，金额为120万美元，要求进一步环境审查。

这些高成本减少了开发商与当地居民共享的经济利益，同时又给居民提供了支持开发的理由。开发商常试图通过将部分开发利润分给附近居民，通常以公园或基础设施改善等地方公共产品的形式，来增加公众对项目提案的支持。

但当开发商花费巨额资金应对项目审批流程和满足复杂的监管要求时，这种居民利益来源就会丧失。

当然，有些居民是坚定不移的。有伯克利西葫芦女士“他带着一根西葫芦去参加公开会议，戏剧化隔壁小开发区的阴影会毁掉什么。那就是派人来的24,000起噪音投诉仅仅一年内就要建成一个机场。但尽管媒体和政治关注过大，反对开发的铁杆人士却远未代表性。更多持怀疑态度的居民对附近开发有所负面影响，但权衡项目提案的成本与收益。调查显示，大多数人似乎都不精确的观点关于住房政策，以及多重 投票甚至在受访者中表现出对新住房的惊人开放态度。与此同时，许多人对以下条件极为敏感他们自己的社区.

当当地居民被要求接受开发成本却不分享任何利益时，他们表达反对也就不足为奇了。开发原则上提供了大量剩余。但在考虑项目审批成本、劳动力要求、设计规范和环境标准，以及因可负担性规定导致利润减少后，开发商几乎没有什么可以与居民分享的。

这是一次谈判失败：开发商和大多数当地居民本可以获得更好的生活，但土地使用程序却剥夺了本可共享的利益。

由于地方成本未获补偿，这些居民不仅反对具体项目提案，还反对更广泛的改革以促进发展。中度怀疑的居民反对使得在支持住房改革中做出妥协，而这些反对开发的极端反对者——否则政治影响力有限——可以利用这一点。

如何解决讨价还价失败

将地方反对新住房视为谈判失败，意味着土地利用改革的替代策略。通过简化监管程序并赋予大多数当地居民直接批准开发的权力，改革者可以促成居民与开发商之间的协议，提高开发批准率，以及公众对支持住房土地使用政策的整体支持。

优先权旨在碾压当地居民;促进交易使他们加入支持新住房的广泛联盟。这种替代方法有潜力改变住房政治。

该谈判失败理论NIMBY主义是科斯定理.科斯定理在罗纳德·科斯1960年的论文《社会成本问题》中提出，认为当财产权明确且谈判中没有交易成本时，财产权的分配不会影响经济效率。

如果一方有权进行低效行为，比如阻挠新住房，另一方可以提供补偿以促使他们停止。但当交易成本过高或财产权不明确时，谈判往往会失败。

地方对住房开发的反对发生，是因为科斯定理的假设不成立。在土地使用政策中，分区实际上是一种事实上且功能失调的机制财产 右现有程序涉及较高的交易成本。

针对这一谈判失败，先发制人策略试图将开发权从地方社区转移到更高层级政府。但这引发了当地居民的反对，他们理所当然地抵制被剥夺权利。

这使得支持住房的改革更难通过，同时削弱了实际实施的改革内容。

科斯式的解决方案是赋予当地居民明确的开发产权，并在土地使用监管中最小化交易成本。拥有明确的发展权，当地居民可以保证开发商提供与地方偏好相匹配的利益，而不会浪费这些利益以安抚强硬反对者。

通过让当地居民从开发中获益，这一策略可以将温和怀疑者转变为新住房的可靠支持者。强硬反对者无疑会继续存在，但作为少数，无法将他们的偏好强加给多数人。

许多改革者可能怀疑当地居民是否能被说服支持住房开发。然而，来自世界各地的众多例子表明，当地居民在受益时往往会拥抱发展。邻避偏好并非天生的;人们会对激励做出反应。

当制度发生变化时，态度也会随之改变。

实证证据

以色列有两个项目以提高住房密度和安全性：皮努伊·比努伊（“疏散并重建”）以及TAMA 38。TAMA 38分别成立于1999年和2005年，这两个项目都围绕现有业主与开发商之间的谈判展开。

TAMA 38尤为富有成效，允许开发商在超过多数物业所有者接受开发商提案时绕过典型的分区程序。获批后，开发商有权用新的、更大的建筑取代旧建筑;现有居民获得新住房，开发商则从新增单元销售中获利。

在特拉维夫，这两个项目共同承担了超过一半的新住房。

这些项目带来的经济激励已经改变了特拉维夫土地利用的政治格局。高档社区的居民普遍反对当地的规划，因为分区提升权利不足.随着TAMA 38计划的计划到期，特拉维夫的替代TA/5555计划预计将增加最大比例重建建筑的规模是之前允许的两倍甚至四倍。

在英国，“地产再生”用于重建公共住房区，这些住宅区大多建于二战后几十年，密度较低或中等。在此过程中，开发商用更高质量的住房替代现有住房，同时增加市场价单元。

由于土地极具价值，市场价单元产生的利润用于替代和增加公共住房单元的成本。

2018年，伦敦介绍要求住宅区再生提案必须获得居民批准，才能获得市政府资金。结果如何？重建提案获得了居民的压倒性支持。在提案提出至2022年期间举行的21轮投票中，除了一个支持。

支持重建的平均比例为80%，平均投票率为72%。自2022年以来，至少还有十个项目被举行并获批。在许多重建的住宅区中，已经增加了数百台还有公园、社区中心或健身房等当地设施。

A相关程序被称为土地整治，对日本、韩国和台湾的城市发展产生了重大影响。自1919年以来，日本允许开发商与邻近地产所有者集团协商，通过重新划定地块边界来重建土地，从而建设道路、铁路、公园及更大建筑。

根据现行政策，需获得三分之二土地所有者批准后，该计划得以推进。据估计，日本约有30%的城市土地以这种方式进行了再开发。在韩国大约40%的城市住宅区采用了类似项目，超过17,000公顷的台湾城市.

撤离与重建、地产再生和土地调整——这些都基于协商、利润分享和居民批准的原则——在美国有类似的做法。土地利用公投在加利福尼亚，强制利益团体和开发商在就经济利益进行谈判时关注选民偏好。

在许多情况下，这些公投是成功新住房得以建设。不幸的是，现有审批流程的冗长和复杂性（公投只是其中一环）减少了开发商与居民共享的潜在利润，从而消除了互利协议的可能性。

当开发公投在美国奏效时，通常是针对规划过程后仍有足够利润与当地居民分享的大型开发项目。

尽管现有居民可能对开发持怀疑态度，但他们对成本和收益都持积极态度。通过促进谈判的机构，同时赋予当地居民对开发决策的批准权，居民可以确保共享开发带来的利益。

当大多数当地居民从新住房中受益时，他们有理由支持促进更多住房的政策。

将NIMBY转变为YIMBYs

住房改革者无论隐含还是明示，常常将地方对开发的反对视为不可避免。这种观点使许多改革者专注于预防地方土地使用法规。然而，支持住房的改革在更高层级政府中仍面临与地方政府相同的障碍。

因此，这些改革被限制在小范围区域，被否决，或充斥着使之无效的划分。谈判框架提供了不同的前进道路。

哪些机构最能促进开发商与当地居民之间的科斯式交易？该策略的支持者提出了几种替代方案。

一个选择是街头投票该法案允许单条街道或街区的居民投票决定将该区域升级分区。这可能包括允许附属单元（ADU）、双拼或三拼住宅，或更高的建筑物。

倡导者强调，实施街道投票并不意味着土地使用流程的变革;它只是为当地居民提供了一个选择加入的机制来进行分区升级。从政治角度看，这一策略类似于在休斯顿部分地区被允许选择退出。

另一种选择是邻里认可，一个古老的想法这值得重新考虑。在这种模式下，民选社区代表与开发商协商，然后居民批准协议，类似于工会合同。

社区投票接受开发提案后，不再有进一步审批阶段，实际上赋予开发商即时的分区变更权限，并激励其向居民提出有吸引力的提案。

为了让居民与开发商谈判成功，决策单元的规模需要平衡两个因素：必须足够大以覆盖最重要的外部性，如交通和阴影，同时又要足够小，使开发项目的经济利益份额对个别居民产生明显影响。

许多美国城市已经做到了邻里级机构作为规划过程的一部分：赋予这些机构批准开发权，可以让他们从又一个否决点转变为增加住房的渠道。

利用现有机构的好处是，改革者可以避免诸如如何划定社区边界等棘手问题。

为了发挥最佳效果，这些机构很可能需要不断调整。例如，以色列简化版居民认可的门槛从80%提升至三分之二;政府还提供组织资源，帮助居民与开发商协商。

该策略的本地化促进了试验和渐进调整，以发现最有效的解决方案。

先发制人策略取得了一些关键成功，并激发了大规模住房改革运动，但下一阶段需要更大的雄心。大多数当地居民如果共享开发的利益，可以且愿意支持新住房。

通过拥抱地方民主，住房改革者可以将根深蒂固的反对者转变为强大的盟友，并借助广泛且持久的联盟建设更多住房。

大卫·福斯特是佛罗里达州立大学政治学助理教授。

约瑟夫·沃伦是阿拉斯加大学安克雷奇分校政治学助理教授。

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